【資料來源于中國政府網(wǎng)、新京報、學(xué)習(xí)時報、21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道】

2月23日，2025年中央一號文件發(fā)布，明確劃定了紅線與禁區(qū)：“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房。”隨后，此政策再次立馬引發(fā)熱議。

不許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部多次表態(tài)

據(jù)悉，2025年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化農(nóng)村改革 扎實推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興的意見》發(fā)布，這是21世紀(jì)以來第22個指導(dǎo)“三農(nóng)”工作的中央一號文件。土地是重要的生產(chǎn)要素，在今年中央一號文件中，“土地”一詞共出現(xiàn)了5次，“宅基地”被提及了3次，“承包地”出現(xiàn)了2次，“集體經(jīng)營性建設(shè)用地”出現(xiàn)了1次，“耕地”出現(xiàn)了17次，相關(guān)工作成為今年中央一號文件部署的重點方向之一。

今年中央一號文件明確，“不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買農(nóng)房、宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房”。

“需要強(qiáng)調(diào)的是，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館等。”去年1月底，中央財經(jīng)委員會辦公室分管日常工作的副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓文秀就曾在《學(xué)習(xí)時報》發(fā)表的署名文章上表示。

中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員陳明向媒體21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，在近年來出臺的改革文件中，這種否定性列舉的表述很少。今年中央一號文件專門列舉了兩個“不允許”，一方面要讓現(xiàn)實中部分已經(jīng)出現(xiàn)類似做法的地方“剎車”，另一方面明確，在后續(xù)工作中，如果部分地區(qū)出現(xiàn)這樣的情況，不受法律和政策保護(hù)。

黨的二十屆三中全會明確，允許農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。今年中央一號文件延續(xù)這一政策思路，進(jìn)一步提出，扎實做好房地一體宅基地確權(quán)登記頒證。探索農(nóng)戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現(xiàn)形式。

據(jù)筆者梳理發(fā)現(xiàn)，早在2018年中央一號文件提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任韓俊表示，這項改革必須守住底線，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)并不是讓城里人下鄉(xiāng)去買房置地。

韓俊表示，中央一號文件明確提出一個“不得”和“兩個嚴(yán)”，即：不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。同時強(qiáng)調(diào)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要依法保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)的收益分配權(quán)，不能強(qiáng)迫農(nóng)民以放棄宅基地使用權(quán)為前提進(jìn)城落戶。

2019年5月初，國家發(fā)展改革委召開專題新聞發(fā)布會介紹關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系有關(guān)情況，表示穩(wěn)慎改革農(nóng)村宅基地制度。農(nóng)村閑置農(nóng)房放在那里任其破敗是一個大浪費，但是利用起來卻是一筆大資源，可以重點結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，適當(dāng)放活一些。在此過程中，需要注意的是城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。

2024年，國務(wù)院新聞辦公室7月24日舉行“推動高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組書記韓俊出席介紹情況，其特別說明，現(xiàn)行政策是允許探索農(nóng)民這“三權(quán)”自愿有償退出辦法的，但是一定要穩(wěn)慎進(jìn)行。以宅基地使用權(quán)的退出為例，總的政策基調(diào)是，出臺這方面的有關(guān)政策一定要穩(wěn)慎，不能刮風(fēng)，花個幾萬塊錢就徹底買斷了，對農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益未必就是劃算的，這方面一定要給農(nóng)民留個后路，一定要為農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益著想。宅基地的使用權(quán)在法律上界定的是非常清楚的，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的權(quán)利，也就是說非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無權(quán)取得或變相取得。我們的所有法律在這點上講的是非常清楚的，政策要求也是非常明確的。在這一點上，不能以任何形式開口子、搞變通，要嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會館，嚴(yán)格禁止給退休回鄉(xiāng)干部職工分宅基地建房，要守好政策底線。

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2025年1月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部兩部門發(fā)文要求：嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房；嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地和住房；不得以所謂的“特殊資格權(quán)”、村民決議等變相給回鄉(xiāng)退休干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地建房。

2025年2月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部黨組成員、副部長吳宏耀在中國鄉(xiāng)村振興雜志發(fā)表文章《鄉(xiāng)村振興實踐中要把握的政策性問題（一）》，明確提出中國的城鎮(zhèn)化需要幾代人的共同努力，要依法維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，讓進(jìn)城的進(jìn)得放心、留在農(nóng)村的留得安心，農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退。對宅基地，重點要把握住“一個不能、三個嚴(yán)禁”：城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，杜絕通過各種名義為退休回鄉(xiāng)干部等非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分配宅基地建房等違法行為；嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅和私人會所，嚴(yán)禁變相買賣宅基地和違規(guī)搞合作建房，嚴(yán)禁以撤并村莊、合村并居的名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)迫農(nóng)民上樓。

不允許退休干部返鄉(xiāng)建房 文件禁令背后有何深意？

為何不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房或購買宅基地？為何不允許退休干部到農(nóng)村占地建房？政策背后，隱含著怎樣的深意？媒體新京報記者為此采訪了中國農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法制研究中心主任任大鵬，在采訪文章《不允許退休干部返鄉(xiāng)建房，專家詳解一號文件禁令背后深意》獲悉，城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，取得宅基地于法無據(jù)。

他表示，城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，取得宅基地于法無據(jù)，而這一規(guī)定的背后，既為保護(hù)耕地資源，更有保護(hù)農(nóng)民根本權(quán)益的重大意義。

新京報：不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房、購宅基地，不允許退休干部到農(nóng)村占地建房，背后的制度與法律依據(jù)是什么？

任大鵬：農(nóng)村宅基地制度是保障農(nóng)村居民戶有所居的基本制度?！耙粦粢徽笔寝r(nóng)村宅基地管理的基本原則。

根據(jù)土地管理法等法律規(guī)定，宅基地的所有權(quán)歸農(nóng)民集體，符合條件的農(nóng)村居民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，可以以戶為單位依法申請取得農(nóng)村集體土地建住宅。根據(jù)2021年實施的土地管理法實施條例第三十四條規(guī)定，申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)需要具備以下要素，一是申請人必須是農(nóng)村居民，二是必須以戶為單位申請，三是要符合法定程序。所以，就農(nóng)村宅基地的權(quán)利主體而言，要與集體經(jīng)濟(jì)組織之間建立宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系，其適格主體必須是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

城鎮(zhèn)居民、退休干部等都不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，不屬于農(nóng)村宅基地的適格主體，因此不能到農(nóng)村申請取得農(nóng)民宅基地。農(nóng)村房屋的所有權(quán)與宅基地使用權(quán)具有不可分割的關(guān)系，按照宅基地確權(quán)登記的“房地一體”原則，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房，必然要以取得宅基地使用權(quán)為前提。城鎮(zhèn)居民依法不能取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)，也就當(dāng)然不能到農(nóng)村購房。退休干部也是如此，不具有獲得宅基地使用權(quán)的主體資格，到農(nóng)村占地建房自然也沒有法律依據(jù)。

新京報：宅基地屬于集體所有，并無外部交易的通道。之所以強(qiáng)調(diào)禁止，是否已經(jīng)出現(xiàn)變通的方式，可以由集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人，甚至是城市居民購買？

任大鵬：實踐中，確實存在著農(nóng)村宅基地私下買賣的現(xiàn)象。依據(jù)法律和政策規(guī)定，農(nóng)村宅基地的資格權(quán)主體，只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法明確規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定條件，不具有集體成員資格，也就當(dāng)然不具有申請取得宅基地的權(quán)利。為此，集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人購買農(nóng)村宅基地，其行為應(yīng)屬無效。

新京報：為何不允許城鎮(zhèn)居民、退休干部到農(nóng)村購房、建房？這一規(guī)定的目的是什么？

任大鵬：中央一號文件的上述規(guī)定，其政策考量的核心是，第一，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購房購宅基地或者退休干部到農(nóng)村建房，會擠壓有限的農(nóng)村集體建設(shè)用地資源，甚至?xí)D占農(nóng)用地，威脅耕地紅線。第二，農(nóng)村宅基地歸集體所有，申請取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)村居民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員獨有的基本權(quán)利，尤其是很多地方集體土地資源短缺，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員即使符合條件也不見得能夠取得宅基地，需要通過多種方式保障農(nóng)村居民戶有所居的權(quán)利。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地，會損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的法定權(quán)利，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象。第三，農(nóng)村宅基地制度在相關(guān)法律中有明確規(guī)定，不具備主體資格的主體取得宅基地使用權(quán)，于法無據(jù)。